Coton

Politiques économiques

- Le Comité consultatif international sur le coton (CCIC)
- Survol des politiques économiques et commerciales de certains acteurs du marché
- Règlement des différends et négociation
- La question du coton à la sixième conférence ministérielle de l'OMC
- Le sous comité du coton de l'OMC

Le Comité consultatif international sur le coton (CCIC)

Mis en place en septembre 1939 dans le but d'assister les gouvernements dans leur volonté d'aboutir à une économie cotonnière saine, le Comité consultatif international sur le coton (CCIC) réunit 41 pays membres. Son rôle est d'améliorer la connaissance, de fournir des informations ainsi que de servir de catalyseur pour une action concertée sur les problématiques revêtant une importance internationale. Le CCIC :
- fournit des données statistiques concernant la production, la consommation, le commerce et les stocks internationaux et identifie les évolutions émergentes relatives à la structure du marché mondial du coton,
- sert de chambre de compensation pour tout ce qui a trait à l'information technique relative au coton et aux textiles produits à base de coton,
- sert de forum de discussion impartial sur les questions d'intérêt international,
- représente l'industrie cotonnière internationale dans ses relations avec les différentes agences des Nations Unies et les autres organisations internationales.

Les pays membres du CCIC sont au nombre de 41 et sont indiqués sur la carte ci-dessous.

États-membres et date d'entrée dans le Comité consultatif international du coton (survoler le diagramme avec la souris pour faire afficher les bulles d'informations)

Source : Secrétariat de la CNUCED

Survol des politiques économiques et commerciales de certains acteurs du marché

De manière globale, le commerce et la production de coton sont affectés par les interventions gouvernementales, notamment par les politiques commerciales des Etats-Unis, de la Chine et de l'Union européenne. Les soutiens directs aux producteurs au travers des prix d'intervention est un élément important à cet égard, en particulier en ce qui concerne l'efficience du marché du coton. Selon le CCIC, le montant des aides versées à la production cotonnière à travers le monde sur la saison 2001/02, a atteint 5,8 milliards de dollars et devrait s'élever, sur la campagne 2002/03, à 3,8 milliards de dollars. Les aides de soutien à la production sont les plus élevées et celles fournies par le plus grand nombre de pays.

Niveau d'aide directe fournie par les gouvernements à la filière cotonnière à travers les programmes de production

Source : tableau traduit par le secrétariat de la CNUCED à partir de l'article suivant : "Lower subsidies this season" (C. Valderrama, CCIC)

Selon les statistiques du CCIC, les aides à l'exportation ne sont fournies que par deux pays: les Etats-Unis et la Chine.

Niveau d'aide fournie par les gouvernements à la filière cotonnière à travers les programmes d'exportation

Source : tableau traduit par le secrétariat de la CNUCED à partir de l'article suivant : "Lower subsidies this season" (C. Valderrama, CCIC)

D'après de nombreuses estimations, les subventions relatives au coton aboutissent à un accroissement artificiel de la production ainsi qu'à une dépréciation des prix mondiaux, ce qui a pour conséquence de nuire aux pays en développement dont les revenus d'exportation dépendent fortement de ce produit. Différentes études ont tenté de mesurer l'impact des subventions accordées au coton et ont estimé les effets que pourrait avoir leur retrait. Le CCIC a conclu qu'en l'absence de subventions directes, les prix moyens du coton auraient respectivement été de 17 et 31 cents/livre supérieurs sur les campagnes 2000/01 et 2001/02. Comme mis en lumière dans une étude récente (ODI, 2004) au sujet du marché du coton, les résultats sont sensibles aux différentes hypothèses retenues dans les modèles.

Dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), l'action menée par les pays en développement dans le but de pallier les distorsions sur le marché du coton s'est tenue dans deux contextes différents, bien que complémentaires : le règlement des différends et les négociations.

En 2003, le Brésil a été le premier pays à déposer une plainte formelle dans le cadre du système de règlement des différends de l'OMC au sujet des subventions américaines sur le coton, revendiquant le fait que celles-ci dépréciaient les prix mondiaux du coton et lésaient les agriculteurs brésiliens. Sans les subventions, selon les estimations d'un agro-économiste américain commandité par le Brésil, la production cotonnière américaine aurait baissé de 29% en 2001/02 et les exportations de ce pays auraient quant à elles chuté de 41%. Selon ces estimations, cette réduction aurait conduit à une augmentation des prix internationaux du coton de l'ordre de 12,6%.

Dans un arrêt qui fait foi, le Groupe spécial de règlement des différends de l'OMC a soutenu le Brésil sur certaines prétentions majeures. Les Etats-Unis et le Brésil ont chacun fait appel sur certaines questions de droit et d'interprétation édictées par le Groupe spécial . Finalement, l'organe d'appel a confirmé la plupart des conclusions du Groupe spécial.

Le différend concernait principalement les subvention américaines et en particulier le coton velu (Gossypium hirsutum). Le terme de "coton velu" recouvre ici le coton velu brut ainsi que les formes de ce coton après première transformation y inclus le coton fibres et le coton graines. Le coton velu représente environ 97 pour cent de la production américaine de coton (Département américain de l'agriculture, Cotton: Background and Issues for Farm Legislation).

Il faut rappeler que l'accord de l'OMC sur les subventions et les mesures compensatoires créé deux catégories principales de subventions : celles qui sont interdites et celles sujettes à recours. Les subventions de droit ou de fait contingentées aux résultats d'exportation ("subventions d'exportation") sont interdites. Les autres mesures de soutien interne se classe dans la seconde catégorie. Elles sont sujettes à contestation dans le cadre d'un règlement multilatéral des différends ou d'une action compensatoire, dans le cas où elles causeraient des effets négatifs à un autre membre (y inclus "préjudice grave" émanant d'un déplacement des exportations).

Les mesures comme identifiées dans la requête brésilienne pour l'établissement d'un Groupe spécial étaient déclarées comme des subventions prohibées ou sujettes à recours car elles fournissaient différentes formes de soutien aux producteurs, utilisateurs et/ou exportateurs de coton velu. Ceux-ci incluaient :

Les versements au titre du programme de prêts à la commercialisation ont été considérés comme les mesures les plus importantes, en ce qui concerne les soutien relatifs aux prix et aux revenus. Pour de plus amples informations sur leur fonctionnement, consulter le document suivant : "Analysis of the U.S. Commodity Loan Program / AER-801", Département américain de l'agriculture, avril 2001.

(1) les programmes de garantie du crédit à l'exportation constituaient des subventions à l'exportation prohibées ;
(2) que les versements accordés dans le cadre du niveau 2 pour le coton constituaient à la fois des subventions à l'exportation prohibées et une politique de substitution des importations non autorisée ;
(3) les autres mesures de soutien nationales américaines ont engendré (ou ont menacé de causer) un préjudice grave aux intérêts brésiliens en ayant une influence négative sur les cours mondiaux du coton et en augmentant ou en maintenant de manière déloyale la part de marché américaine.

Les Etats-Unis ont fait face à ces allégations en exposant, entre autre chose, que ces subventions n'avaient pas augmenté artificiellement l'offre ou diminué les prix parce qu'elles étaient découplées de la production. L'argumentation reposait sur le fait que subventions supplémentaires n'étaient pas corrélées à l'augmentation courante de la production de coton, mais au contraire, que les cotonculteurs étaient rémunérés en fonction de "facteurs historiques", basés sur la surface (en acre) et la quantité de coton produite dans le passé.

En ce qui concerne la décision en faveur du Brésil, le Groupe spécial a noté que les mesures de soutien national des Etats-Unis avaient une influence sur les prix (et en particulier les versements au titre du programme de prêts à la commercialisation, les versements au titre de la commercialisation pour utilisateurs (niveau 2), les versements d'aide pour perte de parts de marché et les versements anticycliques) et ont causé un préjudice grave aux intérêts brésiliens en pesant "injustement" sur les prix internationaux du coton. Ainsi il a été recommandé que les Etats-Unis prennent les mesures nécessaires afin de supprimer les effets négatifs causés aux intérêts brésiliens ou de supprimer la subvention. Le Groupe spécial a, en outre, admis que les garanties du crédit à l'exportation et que les versements au titre de la commercialisation pour les exportateurs de coton velu (niveau 2) étaient des subventions à l'exportation prohibées et que les versements (niveau 2) aux utilisateurs nationaux constituaient des subventions de substitution à l'importation. De ce fait, il a été admis que ces mesures devaient être retirées sans délai.

La décision a semble t-il accepté le fait que les paiements directs aux producteurs aillent à l'encontre des règles de l'OMC même s'ils sont formellement découplés de la production. La décision a également reconnu que l'accord SCM pouvait servir de base légale à une action sur les subventions agricoles (bien que l'Accord sur l'agriculture ("AoA") reste prépondérant en la matière).

L'organe d'appel a confirmé la plupart des conclusions du Groupe spécial . En conséquence, les Etats-Unis devront mettre leur politique cotonnière en adéquation avec la décision du Groupe spécial dans un délai raisonnable. Si ceci ne devait pas être le cas, les Etats-Unis devraient entamer des négociations avec le Brésil afin de déterminer, d'une manière conjointe, une compensation acceptable. Si aucune compensation satisfaisante ne devait être trouvée, le Brésil serait en droit de demander à l'organe de règlement des différends la permission d'imposer des sanctions commerciales limitées.

Une conformité effective avec la décision contribuerait à restaurer un équilibre dans le processus de production et de commercialisation de la filière internationale du coton. Cette situation serait susceptible d'améliorer la compétitivité des exportations agricoles de certains pays en développement.

Certains experts ont suggéré que cette décision pourrait créer les conditions d'une réforme des programmes agricoles nationaux aux Etats-Unis.

En ce qui concerne ce point, en février 2005, le Département américain de l'agriculture a considéré la possibilité de mettre en place un plafond global de subventions de 250 000 dollars (qui peut maintenant excéder un million de dollars dans certains cas). Une telle proposition devrait diminuer les versements fédéraux aux agriculteurs de 587 millions de dollars ou d'environ 5%, en 2006 et selon certaines estimations américaines, pourrait correspondre à une baisse de 5,7 milliards de dollars sur la décennie à venir. En mettant en place un plafond de 250 000 dollars, les conditions pour les bénéficiaires de tels versements seraient basés sur leur engagement "actif" dans l'agriculture. Une telle politique pourrait contribuer à empêcher plus généralement les producteurs de demander des versements additionnels au travers de différentes entités.

La décision pourrait également avoir une influence sur les négociations. Dans ce contexte, la décision pourrait venir renforcer la question de la réduction et de l'élimination des subventions des pays développés dans le cycle actuel de négociations de Doha et peser sur la position des pays développés lors des discussions. Cette situation pourrait être à l'origine d'un élan afin de faire converger les positions en matière de négociation sur l'agriculture.

Il doit également être rappelé qu'un certain nombre de pays ouest-africains, y inclus le Burkina Faso, le Bénin et le Mali, sont très fortement dépendants du coton pour leurs revenus d'exportation. Néanmoins, les pays africains n'ont pas été partie au différend (bien que le Bénin et le Tchad aient réservé leur droit de participer au Groupe spécial en tant que tiers). La position prudente de l'Afrique a été attribuée à la sensibilité politique (les pays africains sont très vulnérables aux actions de représailles de leurs partenaires commerciaux) et au manque de ressources (les différends sont très coûteux et réclament une bonne expertise juridique).

En dépit du fait que les pays d'Afrique de l'Ouest et du Centre n'aient pas participé au différend, ils continuent à être engagés de manière active dans le processus de négociation.

L'initiative sur le coton (voir le document TN/AG/GEN/4) a été lancée à l'origine en 2003 lors de la préparation de la réunion ministérielle par quatre pays d'Afrique de l'Ouest et du Centre (Bénin, Burkina Faso, Tchad et Mali). Les partisans ont appelé à (i) une cessation progressive des subventions des pays développés pour la production et l'exportation de coton et (ii) à un mécanisme de compensation afin de contrebalancer la perte de revenu endurée par les pays les moins avancés pendant la période de l'élimination progressive. Malgré la conception sectorielle originellement soumise à l'intérieur du contexte multilatéral, les pays soutenant cette initiative se sont accordés, en septembre 2004, pour intégrer la discussion sur le coton dans le cadre des négociations sur l'agriculture. Cependant, le coton constitue une singularité à l'intérieur des négociations sur l'agriculture. Afin de "veiller à donner le degré de priorité approprié à la question du coton indépendamment d'autres initiatives sectorielles." (Programme de travail de Doha - WT/L/579), les membres de l'OMC ont accepté les conditions de l'établissement d'un sous-comité du comité sur l'agriculture (CoA) qui traiterait plus spécifiquement de la question du coton. Le sous-comité sur le coton se réunira de manière périodique et rapportera à la session spéciale du comité sur l'agriculture afin de passer en revue les progrès en la matière. Le travail couvrira les politiques de distorsion du commerce affectant le secteur dans chacun des trois piliers de l'accès au marché, du soutien national et de la concurrence à l'exportation.

La Déclaration finale de la Conférence ministérielle de Hong-Kong réitère les engagements retenus au sein de " l'ensemble de résultats de juillet". Il a été convenu que les subventions à l'exportation du coton, qui constituent une infime partie des mesures de distorsions touchant ce secteur, seraient éliminées en 2006 et que les pays développés accorderaient un accès exempt de taxes et de quotas aux exportations de coton en provenance des Pays les moins avancés (PMA). L'exemption de taxes et de quotas est toutefois d'ores et déjà en vigueur dans certains marchés (notamment, dans le cadre de l'Accord "Tout sauf les armes" de l'Union européenne ou de l'Initiative en faveur des pays les moins avancés mise en place par le Canada). Il est également à noter qu'actuellement les pays d'Afrique de l'Ouest n'exportent par vers le marché américain. En outre, l'accroissement de l'accès au marché et l'élimination des subventions à l'exportation peuvent être principalement vus comme une application manifeste de la décision du Groupe spécial de règlement des différends de l'OMC sur le coton. Il a également été convenu que le soutien interne faussant les échanges relatifs à la production cotonnière devrait être réduit de manière plus drastique et plus rapide que les autres subventions faussant les échanges. Cependant, la Déclaration ministérielle, ne spécifie ni montant, ni agenda pour la mise en place de ces baisses.

Concernant la requête formulée par le C4 (Tchad, Mali, Bénin et Burkina Faso) au sujet de la mise en œuvre d'un fonds d'urgence permettant de traiter la question du faible niveau des prix internationaux, aucun engagement ferme n'a été pris, malgré la référence faite dans le texte faisant appel à la mise en place d'un mécanisme de surveillance afin de recenser les engagements pris par les pays industrialisés.

(Pour de plus amples informations, consulter les paragraphes 11, 12 et 21 du Programme de travail de Doha, Déclaration ministérielle de l'OMC (WT/MIN(05)/DEC)

Les Membres de l'OMC ont établi, le 19 novembre 2004, un organe chargé spécifiquement de la question du coton, conformément à la Décision du 1er août 2004 - parfois appelée l'"Ensemble de résultats de juillet" - qui couvre l'ensemble des négociations de l'OMC.

L'accord sur la création d'un organe chargé spécifiquement de la question du coton est l'un des éléments de la réponse que les gouvernements Membres de l'OMC ont donné aux propositions de quatre pays africains - Bénin, Burkina Faso, Mali et Tchad - concernant ce secteur.

Dans ce cadre, le Groupe africain a présenté un document intitulé “Propositions d'éléments de modalités dans le cadre de l'initiative sectorielle en faveur du coton”, daté du 22 avril 2005.

Pour de plus amples informations à ce sujet, consulter le site internet de l'OMC

Lors de la réunion du Sous-Comité du coton de l'OMC du 31 janvier 2006, il a été noté que les pays développés étant parvenus à un accord sur l'élimination des subventions à l'exportation du coton d'ici à la fin de l'année en cours (2006), une des propositions prioritaires du C4 était de mettre en place un mécanisme de surveillance correspondant. En outre, une nouvelle proposition du C4 (TN/AG/GEN/12) suggère que le niveau de réduction du soutien interne provoquant des distorsions des échanges soit multiplié par trois par rapport au niveau retenu pour les soutiens domestiques en général et que la période de mise en œuvre soit raccourcie des deux tiers.

Afin de déterminer le taux de réduction spécifique à la MGS du coton, la formule de calcul suivante est proposée par le C4 :

Rc = Rg + ((100-Rg)*100)/3*Rg

Rg = abaissement de la MGS pour l'agriculture en général,
Rc = abaissement de la MGS pour le coton

Source : Propositions de modalités pour le coton dans le cadre du mandat de la décision ministérielle de Hong-Kong, 1 mars 2006 (TN/AG/SCC/GEN/4)

L'UE a déclaré qu'elle avait proposé un accès aux marchés en franchise de droits et sans contingent pour les exportations de coton de tous les pays en développement et pas seulement des pays les moins avancés.

Les États-Unis ont souligné que l'engagement était certain pour les produits dérivés du coton même si la décision plus générale concernant l'accès en franchise de droits et sans contingent (pour tous les produits) autorisait certaines exceptions concernant 3 pour cent des produits pour les pays connaissant des difficultés.

Pour de plus amples informations sur les dernières avancées dans la politique commerciale américaine relative au coton, consulter le site internet du bureau des représentants commerciaux des Etats Unis

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