Dans un nouveau rapport, l’ONU appelle l’attention sur le fait que des mouvements de capitaux privés incontrôlés peuvent provoquer un transfert de ressources des pays en développement vers les pays développés, et fait valoir que le contrôle des capitaux a toute sa place dans la panoplie des politiques macroéconomiques menées pour atteindre les objectifs de développement durable (ODD).
Le manque à gagner est accentué par les flux financiers illicites et les recettes fiscales sacrifiées sur les transactions numériques ; cela signifie qu’une taxation équitable de l’activité économique internationale, tant analogique que numérique, doit être une préoccupation centrale afin de bâtir un ordre mondial inclusif et durable, estime la CNUCED dans son Rapport sur le commerce et le développement 2019, publié aujourd’hui.
« Une ouverture incontrôlée aux capitaux étrangers instables risque d’aggraver le déficit de financement du Programme 2030 », a déclaré le Secrétaire général de la CNUCED, Mukhisa Kituyi.
« On entend souvent dire que pour accélérer les investissements dont dépend le Programme 2030, il faudra, en dernière analyse, faire appel aux ressources de particuliers fortunés et d’établissements financiers privés », a déclaré Richard Kozul-Wright, responsable de la Division de la mondialisation et des stratégies de développement à la CNUCED.
« En réalité, on ne pourra pas orienter le financement vers l’investissement productif à long terme sans que le secteur public joue un rôle de premier plan et sans changer fondamentalement la réglementation des capitaux étrangers privés », a-t-il indiqué.
Limiter la vulnérabilité à des flux financiers extérieurs volatils par un contrôle des capitaux
L’intégration financière accrue a exposé bon nombre pays en développement à des cycles financiers internationaux qui les obligent à accumuler des réserves de change, généralement sous la forme d’obligations à court terme libellées en dollars, pour se prémunir contre une inversion soudaine des flux de capitaux et/ou en atténuer les effets négatifs. Or, comme ces actifs sont d’un faible rendement par rapport à ce que coûte aux pays concernés le service de flux de capitaux volatils, cela produit un transfert de ressources des pays en développement vers les pays développés. Pour 16 pays en développement, au cours de la période 2000-2018, ce transfert de ressources s’est élevé à environ 440 milliards de dollars par an, soit 2,2 % du PIB cumulé de ces pays.
Le contrôle des capitaux peut offrir un autre moyen, plus efficace, de maîtriser cette instabilité, en permettant aux décideurs d’agir rapidement et d’éviter de longs débats et de longues procédures, particulièrement en cas d’afflux massif de capitaux. Mais il faudra des mesures de soutien au niveau international.
Premièrement, la gestion du compte de capital ne doit pas entrer dans le champ des accords régionaux et bilatéraux sur le commerce et l’investissement. à tout le moins, ces accords doivent prévoir des mesures de sauvegarde permettant aux pays de garder le droit de réglementer les mouvements de capitaux sans contrevenir à leurs engagements contractuels.
Deuxièmement, les mouvements de capitaux doivent être contrôlés dans les pays d’origine et les pays de destination. La réglementation des sorties de capitaux, du côté des pays développés, rendrait plus efficace la politique monétaire expansionniste que ces pays mènent depuis quelques années : elle orienterait le crédit vers l’investissement productif dans leur propre économie et éviterait que l’investissement financier à l’étranger n’absorbe des ressources monétaires dont le pays source a besoin pour stimuler l’économie. Une coordination multilatérale des dispositifs de contrôle des capitaux permettrait une meilleure stabilité des mouvements de capitaux en imposant aux deux bouts des mesures plutôt moins restrictives que les mesures plus strictes imposées en cas de contrôle à un seul bout.
Réduire la perte de recettes fiscales en luttant contre les flux financiers illicites à visée fiscale
Selon des estimations, les flux financiers illicites des entreprises multinationales (EMN) priveraient les pays en développement de 50 à 200 milliards de dollars de recettes fiscales par an. Ces flux sont facilités par les normes internationales relatives à la fiscalité des entreprises, en vertu desquelles les filiales d’une EMN sont considérées comme des entités indépendantes et les transactions imposables entre les différentes entités d’une EMN sont traitées comme non liées.
Face à ce problème, le rapport préconise de passer à un régime d’imposition unitaire dans lequel les bénéfices des EMN seront considérés comme générés collectivement au niveau du groupe. Ce régime d’imposition unitaire devrait être associé à un taux effectif minimum global d’imposition des revenus des sociétés s’appliquant à la totalité des bénéfices des EMN, qui se situerait entre 20 et 25 %, soit la fourchette moyenne des taux nominaux en vigueur dans le monde. Afin de répartir entre les pays les impôts perçus sur les bénéfices des entreprises à l’issue de cette réforme, le rapport est favorable à une « répartition proportionnelle », selon laquelle le total du montant des impôts payés par le groupe des EMN est réparti entre les pays selon une clef de répartition convenue qui, dans l’idéal, privilégie l’emploi et les actifs physiques productifs par rapport aux ventes totales.
Augmenter les recettes fiscales par une imposition équitable de l’économie numérique
La conversion rapide de l’activité économique au numérique change la façon dont la valeur est créée, mesurée et distribuée, ce qui ajoute des problèmes nouveaux au cadre fiscal international. Remédier à cette déperdition fiscale importante exige de réviser certaines normes et règles internationales actuelles relatives à la fiscalité des entreprises afin de déterminer quelle juridiction a des droits d’imposition, comment sont traitées les transactions transfrontières entre les différentes entités d’une EMN, et comment est mesurée la création de valeur quand les actifs incorporels et les utilisateurs deviennent une source importante de valeur. Le rapport fait valoir que des droits d’imposition équitables dans une économie numérique passent par le recours à la notion de présence économique significative du point de vue des revenus provenant de ventes ou des transactions excédant certains seuils.
Dans l’attente d’un consensus international sur ce sujet, qui pourrait venir des négociations menées dans le cadre du projet de l’OCDE et du G20 sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS), plusieurs pays développés et pays en développement ont engagé une réflexion sur des mesures fiscales intérieures unilatérales temporaires applicables à l’économie numérique, par exemple le droit d’accise, la taxe d’égalisation ou la redevance qu’envisagent ou appliquent déjà plusieurs pays (dont beaucoup sont membres de l’Union européenne). Selon une estimation sommaire, ces mesures unilatérales pourraient générer un surcroît de recettes fiscales compris entre 11 et 28 milliards de dollars pour les seuls pays en développement. Pareillement, la levée du moratoire sur le prélèvement de droits de douane sur les transmissions électroniques − levée qui ne fait pas consensus à l’Organisation mondiale du commerce − pourrait générer à l’échelle mondiale un surcroît de recettes fiscales dépassant les 10 milliards de dollars, dont 95 % iraient aux pays en développement.
